Crna Gora do sada je najviše postigla na putu ka Evropskoj uniji od aktuelnih kandidata. Nakon što je prošle godine dobila pozitivan Izveštaj o ispunjenosti privremenih merila za oblast vladavine prava (IBAR), Crna Gora počela je zatvaranje pregovaračkih poglavlja, a do sada ih je zatvoreno sedam od ukupno 33. Vlada je postavila ambicioznu agendu da do kraja 2026. godine zatvori sva poglavlja, kako bi do 2028. godine postala nova članica Evropske unije. Iako iz Brisela stižu ohrabrujući signali da je to realan cilj ukoliko se reforme nastave, utisak je da je proces usporio. Za sada je u 2025. godini zatvoreno samo jedno poglavlje, iako je Evropska komisija u svojoj mapi puta za Crnu Goru ocenila da bi ove godine moglo da bude zatvoreno njih šest.
O stanju u najvažnijim oblastima pregovora koje se tiču vladavine prava i izazovima na putu ka EU, razgovarali smo sa Nikoletom Đukanović, docentkinjom na Univerzitetu Donja Gorica i građanskom aktivistkinjom.
European Western Balkans: Od početka godine zatvoreno je jedno pregovaračko poglavlje. Da li očekujete da će Crna Gora uspeti da ispuni one ambicije mape puta Evropske komisije i ove godine zatvori šest poglavlja koliko je i planirano?
Nikoleta Đukanović: Nažalost, ono što smo početkom godine slušali kao ambiciozne najave, da će Crna Gora do kraja 2025. zatvoriti šest, pa čak i devet poglavlja, danas deluje gotovo potpuno nerealno. Umesto napretka, svedočimo stagnaciji. Od planiranih šest poglavlja, do sada je zatvoreno samo jedno, i to u trenutku kada je EU sve otvorenija za proširenje, što čini propuštenu priliku još ozbiljnijom.
Vredi podsetiti da je prvobitni plan predviđao zatvaranje pet poglavlja u prvoj polovini ove godine, ali je taj broj vremenom korigovan naniže, prvo na tri, zatim dva, da bismo završili sa samo jednim. Istovremeno, Evropska komisija je u svom poslednjem non-pejperu bila izuzetno kritična, posebno kada je reč o vladavini prava.
Crna Gora pregovara već 13 godina, a zatvoreno je tek 7 od ukupno 33 poglavlja. Do kraja 2026. godine, koji je označen kao ciljna godina za završetak procesa, ostaje svega godinu i po dana za zatvaranje preostalih 26 poglavlja. U tom kontekstu, retorika o „završetku pregovora“ postaje sve više deklarativna, a sve manje utemeljena u realnosti.
Ključni problem je što, iako nominalno imamo status zemlje kandidata koja je otvorila sva poglavlja, po stepenu političke volje, reformskog kapaciteta i institucionalne funkcionalnosti, Crna Gora se ponaša kao da je tek na početku procesa. Vladavina prava i dalje je oblast sa najmanje rezultata, što potvrđuje i stagnacija na indeksima percepcije korupcije, nepoverenje u pravosuđe i sve češće primere političkog revanšizma i diskriminacije.
Poseban problem predstavlja sve izraženije ignorisanje evropskih preporuka, uključujući mišljenja Venecijanske komisije, kao i odsustvo napretka u oblasti izborne reforme. Umesto približavanja evropskim standardima, beležimo korake unazad, od pogoršanih odnosa sa susedima do neusklađene vizne politike sa viznom politikom EU.
Naime, izuzev konkretnih kritika koje je EU dala na konkretne oblasti, najspornije je što još uvek nismo napredovali u domenu jačanja vladavine prava, te se suočavamo sa grubim kršenjem zakona, visokim stepenom netransparentnosti, nezakonitošću, diskriminacijom, sve dubljom degradacijom društva partitokratijom, grubim kršenje ljudskih prava i sloboda, te istinskim nerazumevanjem koncepta EU vrednosti na što ukazuju stalne retrogradne antievropske politike i sve češći diskriminatorski i nacionalistički stavovi parlamentarne većine koje podrivaju temelje građanskog društva.
Takođe, nepotizam, partijsko zapošljavanje, obračuvanje sa civilnim sektorom i kritičatima hajkama i prljavim kampanjama, marginalizacija nevladinih organizacija pokazuje apsolutno nepostojanje političke volje da se društvo demokratizuje i evropeizuje.
Sa druge strane, pogoršani odnosi sa susedima, namerno neusklađivanje crnogorske vizne politike s evropskom, te nezapočeta izborna reforma dokaz su da ova Vlada proces integracija sabotira. Izmena zakona nakon što dobije zeleno svetlo Evropske komisije, ignorisanje preporuka Venecijanske komisije i slični primeri dokaz su za to, iako Vlada građane stalno obmanjuje da joj je ključni prioritet ulazak Crne Gore u EU.
Zbog svega navedenog, smatram da je potpuno jasno da aktuelna vlast više simulira proces integracija nego što ga zaista vodi. Bez suštinske promene političkih prioriteta i preuzimanja odgovornosti za dosadašnje rezultate, realnost je da će se i rok za članstvo 2028. pomeriti, kao i svi prethodni.
EWB: Kako vidite odluku Evropske unije da se zatvori baš poglavlje 5 koje se odnosi na javne nabavke? Da li je to odraz poverenja EU kao što to tvrde predstavnici vlasti? Civilno društvo u Crnoj Gori već godinama ukazuje da postoji značajan prostor za unapređenje ove oblasti, a nedavni Sporazumom sa UAE pokazao je da je vlada spremna da zaobilazi pravila javnih nabavki.
NĐ: Zatvaranje Poglavlja 5 o javnim nabavkama više deluje kao mjera političkog kompromisa nego kao odraz suštinskog napretka ili poverenja. Iako je formalno ispunjen niz tehničkih uslova, jasno je da se na neke važne manjkavosti u praksi jednostavno zažmurilo, verovatno u cilju zadržavanja minimalne dinamike u pregovorima. Slično tome, treba podsjetiti da ni u poglavljima koja smo zatvorili ranije stanje nije idealno, kao što su poglavlja 7, 10 i 20.
Već godinama civilno društvo i eksperti upozoravaju na ozbiljne probleme u sistemu javnih nabavki, od političkih uticaja, netransparentnosti, pa do neefikasnog praćenja primjene zakona. Najbolji primer je kontroverzni sporazum sa UAE, koji je Vlada pokušala da sprovede potpuno izvan okvira Zakona o javnim nabavkama i bez javne debate, što je suštinski suprotno evropskim pravilima o transparentnosti i konkurenciji.
Zato je važno reći: zatvaranje poglavlja ne znači da je oblast rešena. Naprotiv, EU više puta naglašava da se poglavlja mogu i ponovo otvoriti ako dođe do nazadovanja. U ovom slučaju, zatvaranje poglavlja ne oslobađa odgovornosti, već upravo obavezuje vlast da dokaže kako evropska pravila neće ostati mrtvo slovo na papiru.
EWB: Šta su prema Vašoj oceni trenutno najveći izazovi kada je reč o pristupanju Crne Gore EU? Da li ima stvarne političke volje da se proces završi do 2028. godine?
NĐ: Nijedan rok nije nerealan ako postoji politička volja, ali ona trenutno ne postoji, i u Crnoj Gori nikad nije postojala. Evropska unija je jasno ponudila šansu regionu, uključujući i Crnu Goru, da ubrza integracije, ali domaća politička elita tu priliku ne koristi. Umesto odlučnih reformi, svedočimo odugovlačenju, izbegavanju odgovornosti i potpunom nerazumevanju evropskih standarda.
Najveći izazovi ostaju upravo u ključnim oblastima: vladavina prava, funkcionalnost institucija i politička stabilnost. Prioritetne reforme, poput sveobuhvatne izborne reforme, reforme pravosuđa, uvođenja adekvatnog sistema evaluacije sudija i tužilaca, zakona o oduzimanju imovine stečene kriminalom i efikasne finansijske istrage, ili stagniraju ili se potpuno izbegavaju. Ni u jednoj od ovih oblasti nema merljivog napretka.
Pored toga, ne postoji ni minimum političkog konsenzusa o evropskom putu. Umesto strateškog dijaloga, dominantan je politički revanšizam, zapošljavanje po partijskim linijama i ignorisanje preporuka EU i domaće stručne javnosti. Sve to stvara utisak da se integracije koriste više kao politički dekor nego kao stvarni reformski pravac.
Ako se ovakav trend nastavi, rok 2028. neće biti samo propušten, već će biti još jedna potvrda da bez stvarne političke volje, evropski put ostaje deklarativan, a ne suštinski cilj.
EWB: U svom izveštaju o vladavini prava Evropska komisija posebno je izrazila zabrinutost za regulisanje radnih prava sudija, kao i izbornu reformu. Da li očekujete da bi moglo da dođe do napretka u ovim oblastima u skorijoj budućnosti?
NĐ: Nažalost, teško je očekivati ozbiljan napredak dok ne postoji politička volja da se ključne reforme sprovedu, ni u pravosuđu, ni u izbornom sistemu. Država u kojoj ne postoji nezavisan Ustavni sud, u kojoj su ključne pravosudne institucije pod političkim pritiskom ili blokirane, ne može se smatrati demokratskom. Jačanje vladavine prava nije moguće bez depolitizovanog i funkcionalnog pravosuđa, a to zahteva punu primenu preporuka Venecijanske komisije, što se uporno izbegava.
Kada je reč o izbornoj reformi, napredak je gotovo simboličan. Profesionalizacija i depolitizacija Državne izborne komisije, sređivanje biračkog spiska, regulisanje prebivališta i kampanja, sve to se ili odlaže ili formalno procesuiralo bez suštine. Umesto da bude polazna tačka reformi, izborno zakonodavstvo se tretira kao neka vrsta “krune” procesa, što samo pokazuje koliko je pogrešno shvaćena njegova važnost.
Dodatan pokazatelj nedostatka volje jeste i činjenica da Crna Gora još nije ispunila ni ono što je obećano EU prilikom dobijanja IBAR-a, konkretno, usvajanje Zakona o finansiranju političkih subjekata i kampanja do kraja 2024. godine. Taj zakon se i dalje izrađuje, iako je rok odavno prošao. Ako institucije nisu u stanju da jedan ključni zakon pripreme u razumnom roku, teško je verovati da će biti kapaciteta za šire zakonodavne reforme, a još manje za njihovu primjenu.
Najveći problem je što nijedna politička partija ne pokazuje spremnost da podrži sveobuhvatnu reformu, jer snažna pravila, profesionalne institucije i vladavina prava ruše monopole i netransparentne prakse koje mnogima odgovaraju. Zato, bez promene političke kulture i pritiska javnosti, bojim se da ćemo i dalje imati „simulaciju reformi“, a ne stvarni napredak.
EWB: Zbog čega još uvek postoji zastoj u imenovanju članova Saveta AEM i RTCG? Da li vladajuća većina u Parlamentu blokira ove procese kako bi na ova mesta imenovala politički podobne?
NĐ: Zastoj u imenovanju članova Savjeta AEM i RTCG nije tehničke prirode, već politički motivisan. Radi se o klasičnom pokušaju da se medijske i regulatorne institucije stave pod partijsku kontrolu, kroz izbor „politički podobnih“ kadrova. To je deo šire prakse instrumentalizacije institucija, kojom se vladajuća većina, kao i prethodne vlasti, trudi da zadrži kontrolu nad ključnim polugama uticaja u društvu.
Sigurna sam da od istinske transformacije crnogorskog društva ne može biti ništa dok se evropske integracije tretiraju kao reklama i propagandno sredstvo, a ne kao stvarni reformski proces od interesa za građane. I najmanji pomak, ma koliko bio simboličan, partije na vlasti koriste isključivo za svoju promociju pred izbore. Ali čim se proces integracija dotakne suštinskih pitanja, kao što su borba protiv korupcije, nepotizma i partijskog zapošljavanja, odmah dolazi do blokada.
Upravo zato što bi depolitizacija institucija urušila postojeće partijske monopole moći, političke elite su glavni kočničari evropskog puta. Dok se ne raskine ta veza između političkog interesa i upravljanja javnim institucijama, svaka reforma će ostati samo deklarativna, a proces integracija će biti stalno talac uskostranačkih kalkulacija.
EWB: Kako ocenjujete raspoloženje među državama članicama EU? Da li je EU spremna da obeća članstvo onim kandidatima iz regiona koji budu ispunili neophodne kriterijume?
NĐ: Evropska unija je u prošlosti pokazala da politika uslovljavanja može biti snažan i delotvoran instrument transformacije. Najbolji primer za to je proces integracije država centralne i istočne Evrope – Slovenija, Mađarska, Češka, Poljska i druge zemlje postale su članice zahvaljujući jasnoj perspektivi članstva i kredibilnoj politici uslovljavanja koja je podrazumevala demokratske reforme, izgradnju pravne države i usklađivanje sa evropskim standardima.
Danas, međutim, ta ista politika prema državama Zapadnog Balkana deluje mnogo slabije. Kriterijumi za članstvo su vremenom postali strožiji, ali ono što je još problematičnije jeste da se njihova primjena više ne doživljava kao jednako pouzdana ili predvidljiva. Zbog brojnih unutrašnjih kriza unutar EU, ali i prolongiranih tranzicija i urušavanja demokratije u državama regiona, politika proširenja je izgubila dio svoje transformativne snage.
Uprkos formalnim obavezama, većina zemalja Zapadnog Balkana stagnira, a neke čak nazaduju. Višegodišnje simuliranje reformi, uz istovremeno tolerisanje slabih rezultata od strane EU, dovelo je do toga da mnoge države regiona više liče na “hibridne režime” ili “defektne demokratije”, kako to navode i međunarodni izvještaji, nego na funkcionalne, evropski orijentisane sisteme.
Dodatni problem je što nova metodologija pregovora, iako osmišljena da učini proces dinamičnijim i politički relevantnijim, nije proizvela očekivane rezultate. Niti su reforme ubrzane, niti je EU povratila izgubljeni kredibilitet u očima građana regiona. Poverenje građana u evropski put ozbiljno je narušeno, delom i zbog sporosti same EU da reformiše politiku proširenja, ali i zbog sve izraženijih bezbednosnih i geopolitičkih izazova.
Sa druge strane, prostor koji EU ostavlja svojom pasivnošću sve više popunjavaju druge velike sile, poput Rusije, Kine i Turske, što predstavlja ozbiljan rizik za dugoročnu stabilnost i demokratsku konsolidaciju regiona.
Zato smatram da je Evropskoj uniji sada posebno važno da učini proširenje ponovo kredibilnim. To uključuje i jasno preuzimanje političke odgovornosti za stagnaciju procesa i jačanje uloge u promociji vladavine prava. Članstvo jedne države, poput Crne Gore, u doglednom roku, ukoliko se postignu jasni reformski rezultati, bio bi snažan signal da je EU i dalje posvećena regionu. To bi povratilo veru u politiku proširenja i delovalo kao pozitivan pritisak i podsticaj i za ostale.
EWB: U programu danskog predsedavanja navodi se da će se nastaviti rad na internoj reformi kako bi mogla da primi nove države članice. Šta vidite kao glavne oblasti u kojima EU trebalo da se reformiše kako bi ispunila postavljene ciljeve vezane za proširenje?
NĐ: Evropska unija je sve svesnija da bez ozbiljne unutrašnje reforme neće biti sposobna da funkcioniše efikasno sa većim brojem članica. Zato nije iznenađujuće što proširenje ponovo dolazi sa snažnim preduslovom, da se najprije Unija reformiše iznutra, iako Crna Gora, kao mala država, nije opterećenje za Uniju, ni u demokrafskom, institucionalnom ili ekonomskom smislu. Najčešće se pominje ukidanje pravila jednoglasnosti u odlučivanju, posebno u oblastima spoljne i bezbednosne politike, kao i politici proširenja, što bi omogućilo brže, odlučnije i manje blokirane reakcije u kriznim situacijama.
Nova nemačka vlada već sada pokazuje znatno manje entuzijazma za brzo proširenje nego prethodna. Poruka je jasna, proširenje nije više geostrateški prioritet, već se proces vraća u okvire tzv. „principa zasluga“, tj. poštovanja kopenhaških kriterijuma. To znači da će integracije verovatno ponovo zavisiti isključivo od reformskih kapaciteta kandidata, ali i od toga da li će EU institucionalno biti spremna da ih primi.
Jedan od ključnih trenutaka za procjenu stvarne političke volje biće izrada narednog Višegodišnjeg finansijskog okvira (Multiannual Financial Framework) za period 2028 -2034. Ako u tom budžetu bude jasno predviđen prostor, odnosno novac za proširenje, to će biti signal da Unija i dalje vidi Zapadni Balkan kao svoj deo. Ako ne bude, to će značiti da je proširenje ponovo odloženo.
Dodatno, sama EU mora ojačati svoje kapacitete u domenu spoljne politike, jer u poslednjim godinama sve češće zakazuje u odgovorima na krize, od pandemije i energetske krize, do rata u Ukrajini i destabilizacije u susedstvu. Bez jačanja političke kohezije, bolje koordinacije i institucionalne agilnosti, proširenje će biti više opasnost po funkcionalnost Unije nego šansa, kako ga mnogi danas percipiraju.
U tom kontekstu, Crna Gora, kao najmanja i naizgled najspremnija kandidatkinja, mora iskoristiti trenutni prozor mogućnosti. Geopolitička situacija se brzo mijenja, a evropska perspektiva možda neće trajati večno. Šta ako, na primjer, u Francuskoj na vlast dođe krajnja desnica? Šta ako sledeći budžet EU ne predvidi sredstva za proširenje? Nećemo tada moći reći da nas je EU „izdala“, ako sami nismo bili spremni da ispunimo zadate uslove na vreme. Zato su reforme danas više nego ikada pitanje strateškog opstanka, a ne dnevne politike.
