Intervju je originalno objavljen na engleskom jeziku na portalu European Western Balkans
Dok nekoliko zemalja kandidata za članstvo u EU, uključujući Crnu Goru i Albaniju, ubrzavaju svoj proces pristupanja, debata o širim pitanjima proširenja i dalje je otvorena. Pitanja koja ostaju nerešena jesu kakve će biti budžetske posledice proširenja i kakva će prava imati nove države članice, kao i šta bi se desilo ako unutrašnja politika trenutnih članica spreči njihovu ratifikaciju ugovora o pristupanju novih.
O ovim pitanjima razgovarali smo sa Stivenom Blokmansom, višim saradnikom u Centru za studije evropske politike (CEPS) sa sedištem u Briselu, na marginama ovogodišnje Beogradske bezbednosne konferencije. Blokmans ocenjuje da trenutna debata o dugoročnom budžetu EU oblikuje i debatu o proširenju. On takođe predlaže ciljanu kampanju širom država članica EU, koja će podići svest o troškovima i koristima proširenja, uzimajući u obzir njegove geopolitičke i bezbednosne aspekte.
European Western Balkans: Evropska komisija je ponovo odložila usvajanje analiza politika koje treba da predlože unutrašnje reforme Evropske unije uoči prijema novih članica (pre-enlargement policy reviews). Zašto mislite da Komisiji treba toliko vremena da objavi dokument, iako je usvajanje bilo najavljeno za proleće 2025?
Stiven Blokmans: Analize politika su obećane za prvih 100 dana mandata nove Komisije. A sve što smo dobili bio je privremeni dokument sa saopštenjem koje je moglo da se odštampa na majici. A onda nam je, zaista, tokom usvajanja godišnjih izveštaja o kandidatima (4. novembra), više od 300 dana nakon početka drugog mandata Komisije Ursule fon der Lajen, obećano da će ovaj dokument „uskoro“ stići. Zašto? Pretpostavljam da su predlozi koji imaju budžetske posledice vezani za mnogo težu debatu sa državama članicama o Višegodišnjem finansijskom okviru (MFF) EU za period 2028-2034.
To bi se, naravno, posebno odnosilo na oblast poljoprivrede, gde je Ukrajina globalni igrač i gde bi se ravnoteža znatno promenila ako bi u narednoj deceniji ušla u EU. To se, naravno, odnosi i na oblast kohezione politike, koja je nastavak pretpristupnih fondova jednom kada uđete u Evropsku uniju. Sve ovo ponovo ima velike finansijske posledice za neke od država članica, posebno kod onih koji se protive daljem proširenju EU, podstičući skepticizam prema predlozima koje Evropska komisija stavlja na sto.
EWB: Mislite li da se može pronaći rešenje prihvatljivo za sve strane?
SB: Da, mislim da može. Ako je verovati dosadašnjoj praksi, onda su ovi pregovori jedni od najtežih kojima se EU bavi. Reč je o budućoj raspodeli novca i, na neki način, moći širom cele Evropske unije. To će biti posebno teška debata u zemljama koje jesu ili rizikuju da postanu neto uplatnice u budžet EU: da li dobijaju dovoljno koristi iz EU u odnosu na ulaganja koja u nju ulažu?
U toku su razgovori o reformi kohezione i poljoprivredne politike u EU, ali napredak je spor. Kako bi se ublažile tenzije, možda se rešenja mogu pronaći u aranžmanima van budžeta, posebno za Ukrajinu i njenu obnovu, što je ogroman trošak za koji se očekuje da ga drugi akteri pored EU – pre svega Rusija -takođe snose.
EWB: Dakle, mislite li da je budžet glavni izvor izazova za Evropsku komisiju kada je reč o ovoj debati? Da se ne radi o institucionalnoj reformi i glasačkim pravima?
SB: Dokument koji Komisija priprema se odnosi i na sam sadržaj politika i na pitanja upravljanja Evropskom unijom i ne želim ni na koji način da umanjim značaj pitanja upravljanja. Kao rezultat aktuelnih praksi „vetokratije“, videli smo razne inicijative koje pokreću grupe država članica, uz veće ili manje koalicije podrške, posebno u vezi sa reformom odlučivanja kroz širu primenu kvalifikovane većine u Savetu, takođe u kontekstu pretpristupnih procedura. To su veoma teški pregovori upravo zato što se dotiču pitanja nacionalnog suvereniteta i, u krajnjoj liniji, odnose se na ravnotežu moći unutar EU. I zato je to teška rasprava koja se vodi već godinama, pa postoji mnogo manje volje da se u ovom trenutku troše vreme, energija i politički kapital na nju. Suprotno tome, budžet ima čvršći rok i radi se o konkretnim brojkama, što razgovor čini fokusiranijim.
EWB: U poslednjih nekoliko nedelja, Marta Kos je iznela ideju „zaštitnih mehanizama“ i „probnih perioda“ u pristupnim ugovorima. Mislite li da je iza toga namera da se kaže – ako nemamo unutrašnju reformu EU pre nego što nove zemlje uđu, bar ćemo imati ove mehanizme koji mogu sprečiti nove članice da ulože veto na određene politike?
SB: Mislim da je pretpostavka iz Vašeg pitanja tačna. Pristupni ugovori su, pravno gledano, ravnopravni sa osnivačkim ugovorima Evropske unije. Sve institucionalne odredbe uključene u te pristupne ugovore menjaju osnivačke ugovore kako bi se prilagodili novoj članici koja će dobiti ili neće dobiti svog komesara, određenu težinu glasa u Savetu, određeni broj poslanika u Evropskom parlamentu, sudiju u Sudu, itd.
U tom smislu, ideje koje su iznete imaju za cilj uvođenje izmena u strukture upravljanja EU ne kroz redovan postupak izmene ugovora, koji podrazumeva održavanje konvencije, već kroz ratifikaciju narednog pristupnog ugovora.
EWB: U nedavnom istraživanju Evrobarometra videli smo da na nivou EU postoji većinska podrška proširenju, ali da u najvećim državama članicama, Francuskoj i Nemačkoj, postoji mnogo više skepticizma. Da li mislite da bi ovi predlozi zaštitnih mehanizama u pristupnim ugovorima mogli ubediti ne samo političare, već i javnost da proširenje može i treba da se desi?
SB: To neće biti dovoljno. Najpre, želim da razbijem predstavu da u EU zaista postoji neka vrsta podele Istok–Zapad kada je reč o podršci proširenju. Ako pogledate to isto specijalno izdanje Evrobarometar iz septembra ove godine, ono pokazuje da su neke od zemalja koje su pristupile 2004. godine zapravo zabeležile pad u javnoj podršci proširenju, koje se takođe sve češće usko tumači kao predlog koji se odnosi samo na Ukrajinu. Ali u pravu ste, naravno, kada ukazujete na skepticizam u nekim većim državama članicama. Francuska, na primer, ima ustavni zahtev koji je stroži od onog u drugim državama članicama EU za ratifikaciju pristupnog ugovora. Potrebna je ili tropetinska većina u parlamentu ili većinska podrška na referendumu. U oba slučaja, stavovi građana o EU i proširenju igraju ogromnu ulogu.
Sada, te vrste zaštitnih mehanizama u upravljanju koje je Komisija predložila ili razmatra da predloži, važne su zato što signaliziraju da EU namerava da bude stroža u zaštiti vladavine prava i da spreči nove članice da postanu „Mađarske“ nakon pristupanja. Dakle, ti mehanizmi će pomoći, ali neće biti dovoljni.
Potrebna je mnogo šira debata o troškovima i koristima proširenja, koja bi se bavila i raznim vidovima bezbednosti kontinenta, a time i birača u, recimo, Francuskoj. Zaista je potrebna ciljano osmišljena kampanja širom država članica EU koja će podići svest o troškovima i koristima i koja će na kraju ubediti većinu birača da je zaista u njihovom sopstvenom interesu da se EU proširi.
EWB: Neki veruju da postoji rizik da samo jedna ili dve zemlje postanu članice u doglednoj budućnost. To zapravo ne rešava geopolitičku nužnost proširenja. Dakle, mislite li da bi prihvatanje nekoliko manjih zemalja kandidata koje prednjače, kao što su Crna Gora i Albanija, moglo da stvori pozitivan zamah koji bi onda vremenom doveo do prihvatanja i drugih zemalja?
SB: Mislim da je sasvim moguće da manji kandidati utru put drugima. Njihova uspešna integracija pokazaće da članstvo u EU nije pusta želja i da postoji povratna vrednost za sva ulaganja tokom pretpristupnog procesa.
U geostrateškom smislu, ključno je i u interesu EU i njenih država članica da Srbija uđe, da Ukrajina uđe. Ali to, naravno, zahteva političko rukovodstvo u Srbiji koje je spremno da sprovede reforme koje su u interesu društva, regionalne stabilnosti i evropskih integracija. A kada je reč o Ukrajini, naravno da postoji veći problem – potrebno je pronaći održivo rešenje za rat.
EWB: A kada je reč o motivisanju reformi, u nedavnom dokumentu koji ste objavili sa CEPS-om predložili ste ste, između ostalog, da bi Evropska komisija trebalo da kvantifikuje svoje ocene i procene stanja u zemljama kandidatima. Možete li pojasniti kako bi to zapravo pomoglo da proces postane efikasniji i politički značajniji?
SB: To bi svakako učinilo proces transparentnijim i politički značajnijim. Trenutno Evropska komisija primenjuje kvalitativnu procenu koristeći pet kategorija pojmova koji opisuju nivo napretka ili nazadovanja koje je neka zemlja kandidat pokazala tokom protekle godine. Sada, za većinu potrebnih reformi, ovih pet kategorija može se lako kvantifikovati brojevima od 1 do 5, čime se stvara mnogo efikasniji komunikacioni alat koji pokazuje gde se neka zemlja nalazi u svojoj spremnosti za članstvo u EU. Ovo može podstaći pozitivno takmičenje među zemljama kandidatima uoči pristupanja. To je takođe i mehanizam odgovornosti koji bi se mogao efikasnije koristiti u primeni uslovljavanja, bilo pozitivnog bilo negativnog.
EWB: Ali čak i ako se uvedu brojčane ocene, i dalje bi bilo potrebno da Evropska komisija bude spremna da otvoreno kaže da neka ocena treba da bude snižena. Stiče se utisak da je ova Komisija pokazala veću spremnost da bude stroža, na primer, prema Srbiji kada procenjuje unutrašnju situaciju i stanje reformi. Ali mislite li da je to dugoročna ili privremena promena?
SB: Definitivno postoji promena u tonu tokom poslednje godine, ne samo od strane Evropske komisije, već i od strane Visoke predstavnice. Od ćutanja koje ih je gotovo činilo saučesnicima u postupcima vlasti, preko opreznog angažovanja sa „dragim Aleksandrom“, do otvorenijeg nezadovoljstva izraženog nedavno u godišnjem izveštaju. Komisija tako sustiže percepciju javnosti, kako u samoj Srbiji, tako i međunarodno, koja je postala sve negativnija zbog nazadovanja zemlje tokom protekle godine.
Ali promena u retorici EU se ne prevodi, što je začuđujuće, u tehničku procenu u najnovijem godišnjem izveštaju, koji sugeriše da Srbija usporava sa reformama ili stoji u mestu u poređenju sa izveštajem iz 2024. godine. Ocena Komisije je, dakle, i dalje u raskoraku sa percepcijom javnosti. Ako bi ta procena bila kvantifikovana i rangirana u poređenju sa drugim kandidatima, tada bi brojevi govorili sami za sebe i zahtevali aktiviranje mehanizama odgovornosti. To bi značilo reverzibilnost određenih koristi za Srbiju koje su se vremenom akumulirale u pretpristupnom procesu: povraćaj sredstava ili drugačiju preraspodelu sredstava ka organizacijama civilnog društva, nezavisnim medijima ili drugim zemljama kandidatima u okviru mehanizama postepene integracije iz Plana rasta, itd.
EWB: U dokumentu predlažete povezivanje izveštaja o proširenju sa Planom rasta i pojednostavljenje procesa.
SB: Svi ovi mehanizmi postepene integracije, koji teku paralelno sa formalnim pristupnim pregovorima, trebalo bi da budu objedinjeni i primenjeni na mnogo transparentniji način. Ono što, na primer, sada ne znamo jeste – čak i ako postoji budžetska uslovljenost u okviru Plana rasta, tj. novac se povlači posle ispunjavanja reformi – u kojoj meri te uslovljenosti zapravo zavise od i odgovaraju redovnim kopenhaškim kriterijumima, posebno u osnovnim vrednostima na kojima počiva čitav pretpristupni proces.
Evropska komisija nije uverljivo objasnila kako se uslovljenosti koje se primenjuju u mehanizmima postepene integracije povezuju sa onima u formalnom procesu pristupanja. Podrazumeva se da ta veza postoji, ali bi sve bilo mnogo jednostavnije kao programska agenda – mnogo transparentnije i samim tim lakše za komunikaciju – kada bi sve to bilo objedinjeno i povezano ne samo u kvalitativnu, već i kvantitativnu procenu u godišnjem izveštavanju. To bi racionalizovalo proces proširenja, koji je, suprotno „agendi pojednostavljenja“ Ursule fon der Lajen, samo postao složeniji tokom poslednjih godina.
EWB: Predlažete uvođenje kategorije „Nominovane države članice“ kako biste rešili potencijalni problem da države članice ne ratifikuju pristupni ugovor zbog svojih unutrašnjih političkih razloga. Mislite li da je to realan predlog? Da li ste razgovarali sa vladama država članica? Kako reaguju na vaše predloge?
SB: Da, imali smo te razgovore, i imali smo ih i sa ambasadorima zemalja kandidata u Briselu. Ideja je generalno dobro prihvaćena, mada uz određenu rezervu. Status „Nominovane države članice“ bi Evropska komisija dodelila zemlji kandidatu koja je zatvorila svoje pristupne pregovore i podnela pristupni ugovor na ratifikaciju. To bi bio trenutak u kojem bi trebalo omogućiti da ta zemlja uživa sve koristi članstva pre samog čina ulaska. Ali taj status ne bi trebalo da bude neograničen. Trebalo bi da ima neku vrstu klauzule o isteku, prema kojoj bi se status nominovane države članice preispitivao svake dve godine. To bi stavilo u fokus svaku državu članicu koja koči proces ratifikacije i podiglo političku cenu daljih odlaganja sa njihove strane.
Ovaj vremenski okvir od dve godine inspirisan je prosečnim brojem meseci potrebnih državama članicama i Evropskom parlamentu da ratifikuju pristupni ugovor. Za pristupanje Hrvatske je trebalo 18 meseci. Razlog zašto će sada biti teže nije samo zbog domaćih političkih promena u populističkom i evroskeptičnom smeru, već i zbog ustavnih odredbi koje, na primer, važe u Francuskoj.
